di Daniele Archibugi e Raffaele Marchetti

Il Palazzo di Vetro compie 60 anni. Politicamente svuotato dagli Stati Uniti, arranca e si dedica all'ordinaria amministrazione

Le Nazioni Unite sono morte. Una volta dopo l’altra. Soltanto nell’ultimo decennio abbiamo ascoltato questa fosca affermazione durante l’assedio di Sarajevo, mentre si perpetuava il genocidio in Ruanda, quando la Nato ha iniziato i bombardamenti in Serbia, quando George Bush jr e Tony Blair hanno dato il via all’assalto all’Iraq, al susseguirsi d’ogni attacco terroristico. La morte delle Nazioni Unite, inoltre, è stata proclamata con rabbia e disperazione dai gruppi che hanno subito soprusi e richiesto protezione senza ottenerla: separatisti ceceni e movimenti di liberazione africani, minoranze Kashmir e Tamil, popoli senza stato nel Kurdistan e in Palestina.
C’è oramai quasi un gusto perverso nel decretare la morte delle Nazioni Unite. Forse perché, finita la guerra fredda, ci si aspettava che l’Onu potesse diventare un centro di potere assai più importante nella politica mondiale.

Una morte annunciata
Per decenni l’organizzazione era stata paralizzata dai veti, formali e sostanziali, delle super-potenze. Le scelte decisive erano prese in vertici segreti nei quali Krusciov e Kennedy, Breznev e Nixon, Gorbaciov e Reagan ridisegnavano i confini del mondo.

Scomparso il pericolo rosso, elementi importanti dell’opinione pubblica mondiale hanno posto fiducia in un progetto fin troppo ambizioso: quello di far diventare le Nazioni Unite l’istituzione centrale della vita internazionale, colmando l’insostenibile divario attuale tra i compiti assegnati all’organizzazione e il suo potere effettivo. E la parola magica democrazia è stata spesa anche per un’istituzione che per anni era stata dominata dalla diplomazia.
Superata la fase del duello bipolare, si poteva sperare che l’arida saggezza realista si rivolgesse verso progetti di cooperazione controllata e che il vincitore, l’Occidente liberale dominato dagli Stati Uniti, compisse una decisiva sterzata politica.
Queste speranze si sono concentrate in questi anni su una serie di commissioni di esperti nate con il compito di elaborare prospettive multi-laterali compatibili con gli interessi politici ed economici dell’Occidente, ma senza andare necessariamente a discapito del resto del pianeta. Di fatto, le proposte avanzate dalle varie commissioni di esperti sono rimaste per la maggior parte inascoltate. Era insomma confermato che i grandi progetti sono di competenza esclusiva di pazzi sognatori o di politici trombati. Il fatto che tanti autorevoli statisti si siano dedicati all’industria della “Global Governance” testimonia che non era interamente insensato sperare in una riforma radicale del sistema internazionale.
Non è stato l’11 settembre a porre la parola fine a queste speranze. Il gigante ferito poteva usare quell’immane tragedia in due direzioni contrapposte: poteva diventare il paladino del nuovo ordine mondiale, la vittima che accetta la sofferenza piuttosto di infliggerla e che, proprio per questo, è credibile come guida soft power della politica mondiale. Sappiamo invece che ha prevalso la scelta contraria dell’hard power: le guerre spettacolari in Afghanistan e in Iraq hanno dimostrato che, sotto l’amministrazione Bush, i vecchi mezzi utilizzati durante la guerra del Vietnam potevano essere riproposti anche in un’epoca in cui erano spariti i rivali. Il mito di Charles Bronson ha avuto la meglio su quello di Perry Mason. Le Nazioni Unite, così bisognose di trovare un campione, sono state ferite e umiliate ancora.

L’amico americano
Ma neppure gli Stati Uniti di George Bush jr. sono riusciti a eludere interamente il ruolo delle Nazioni Unite. Prova ne è che, prima di invadere l’Iraq, il segretario di Stato si abbia dovuto recarsi, e a più riprese, al Consiglio di Sicurezza per sostenere le ragioni del suo governo. Tutte le televisioni del mondo hanno fatto vedere Powell che esibiva le foto con i camion delle presunte armi di distruzioni di massa. Non era mai successo in passato che uno stato sentisse il bisogno di giustificare apertamente le sue azioni di fronte all’organo mondiale che ne ha competenza legale. Le sale dell’Onu sono state sotto i riflettori proprio nel momento in cui l’organizzazione era umiliata e resa irrilevante.
La tesi dei neocons americani è, del resto, assai chiara: le Nazioni Unite possono avere una funzione solo ed esclusivamente qualora non ci sia un divario troppo palese tra potere reale, così saldamente nelle mani degli Stati Uniti, e costruzione legale. Da qui l’idea che qualsiasi cambiamento di rotta nell’organizzazione debba avvicinare le due realtà, e rendere l’Onu più vicina alla politica di Washington. Uno smacco come quello subito dal governo americano quando il Consiglio di sicurezza si è rifiutato di avallare l’invasione dell’Iraq, insomma, non si deve più ripetere.
è qui il nocciolo del problema: da una parte, è impensabile che qualsiasi cambiamento, formale o sostanziale, alle Nazioni Unite sia fatto senza la volontà del governo americano. Non si può prescindere dalla super potenza mondiale, paese che ospita la sede principale dell’Onu a New York, e che contribuisce da solo per poco meno di un quarto del bilancio ordinario dell’organizzazione. Dall’altra, le azioni intraprese dal governo americano non possono prescindere da una complessa rete di controlli e contrappesi interni. E, nonostante la guerra, l’opinione pubblica americana continua a preferire soluzioni multilateraliste piuttosto che unilateraliste. Ma tali visioni sono più passive che attive, e in molti casi i cittadini degli Stati Uniti non si sentono motivati a favore del multilateralismo come invece si sentono per le questioni politiche interne. Forse il futuro delle Nazioni Unite risiede proprio nella capacità di risvegliare questa opinione pubblica e farle amare di nuovo il vecchio sogno di Roosevelt, malgrado o forse proprio a motivo dell’11 settembre.

Riforme e controriforme
Sarebbe stato assai difficile far accettare all’opinione pubblica americana una guerra a miglia e miglia di distanza evocando solamente la sicurezza e l’interesse nazionale. La nuova dottrina americana si è auto-investita della difesa dei valori supremi della democrazia e della libertà. Nello stesso Partito repubblicano, la vecchia ideologia pragmatica di Henry Kissinger è stata ripudiata a favore di un messianesimo che enfatizza i valori. In gran parte, si tratta di un cambiamento meramente linguistico, mentre continuano imperterriti i sostegni a regimi dittatoriali ma fedeli all’amico americano (è il caso, ad esempio, dell’Arabia Saudita).
L’ideologia nasconde spesso paradossi. Washington s’indigna sempre più frequentemente contro la mancanza di democrazia in altri Stati (sempre scelti tra i nemici) e poi si oppone a ogni azione che possa aumentare il livello di democraticità nelle organizzazioni internazionali. Giustizia penale internazionale, controllo nel commercio degli armamenti, coinvolgimento delle organizzazioni non governative, e accordi ambientali sono tutte aree percepite dal governo Usa come minacce alle quali opporsi. A meno che non siano loro a stabilire chi giudicare, a chi vendere armi, quali associazioni ammettere, e quanto inquinare.
Non sorprende dunque che, finora, le grandi speranze sono state smentite. I magnifici progetti di riforma delle Nazioni Unite presentati nel 1995, in occasione del 50° anniversario, sono stati ignorati. I cambiamenti attesi per il nuovo millennio sono evaporati. Ci si può attendere qualcosa di diverso in occasione del 60° anniversario? Le delusioni del passato inducono a scegliere la strategia dei piccoli passi, delle riforme specifiche come quelle relative alla Corte penale internazionale e al Trattato per la messa al bando delle mine anti-persona. Ma qualunque di queste riforme resterà lettera morta in assenza d’attori politici intenzionati a promuoverle.
Oggi, sostenere la riforma democratica delle Nazioni Unite serve a scopi che vanno ben al di là della sua mera funzionalità. Serve a mostrare che c’è un processo di democratizzazione da avviare nelle organizzazioni internazionali che è importante almeno quanto quello di democratizzazione all’interno degli Stati, perché i due processi non possono che influenzarsi reciprocamente. E, allo stesso tempo, indica una strategia politica: piuttosto che forzare i paesi poveri ad abbracciare il credo democratico tramite bombardamenti aerei, intende far vedere che esiste un consesso di popoli liberi che sono disposti ad accogliere e ad aiutare i popoli che si indirizzano verso l’auto-governo e la tolleranza. Ma per diffondere questo messaggio ai popoli desiderosi di conseguire libertà e democrazia, occorre un cambiamento radicale nel panorama mondiale: si tratta di mostrare che le regole del sistema internazionale non sono imposte da un solo Stato, ma sono concordate ascoltando la voce di tutti. E non c’è luogo migliore del Palazzo di vetro per farlo.
L’Europa è il candidato naturale per incoraggiare questo radicale cambiamento di prospettiva. Nonostante le divisioni interne, in special modo quelle tra governi pro-atlantici e anti-atlantici, sembra che l’Europa possa esprimere una strategia comune per quanto riguarda le Nazioni Unite più di quanto accada per i singoli aspetti di politica estera.

Trasparenza delle decisioni
Quale strategia complessiva si dovrebbe adottare per una riforma democratica del sistema internazionale, in primis dell’Onu? La prospettiva che qui si auspica è genuinamente politica e multilateralista. Vanno rifiutate sia la prospettiva anti-sistemica, di totale opposizione a qualsiasi coordinamento delle politiche internazionali che porta direttamente ad affossare l’Onu, sia quella assai più insidiosa della tecnocrazia, che ridurrebbe l’Onu ad un mero segretariato tecnico, un passacarte delle decisioni dei governi più importanti. Escluse queste due pericolose alternative e il semplice stallo nello status quo, non rimane che la prospettiva sanamente riformista, secondo la quale le Nazioni Unite debbano ancora oggi essere viste come la sede istituzionale più importante della politica mondiale. Questa prospettiva non è ignara dei limiti attuali dell’organizzazione, e ha ben presente gli ostacoli istituzionali e formali. Ma si basa su alcuni valori fondamentali della democrazia presenti nell’organizzazione, e invece assenti nella pratica diplomatica. Essi sono riassumibili in due aspetti: trasparenza e legalità.
Nel sistema dell’Onu, i governi sono chiamati a pronunciarsi pubblicamente sulle loro azioni, in totale contrasto con le procedure tipiche della politica internazionale, avvolte nella nebbia della “ragion di Stato”, dove si può solamente alludere alle informazioni dei servizi di sicurezza senza però mostrarle. La farsa delle armi di distruzione di massa irakene ha dimostrato quanto la segretezza nella politica estera sia poco corrispondente agli interessi dei cittadini. Ebbene, l’Onu è una delle istituzioni che, almeno parzialmente, contribuisce a dipanare questa ben orchestrata cortina fumogena; qualora pienamente attuata, permetterebbe all’opinione pubblica di giudicare...

LA VERSIONE INTEGRALE LA TROVATE SUL MENSILE "APRILE" DI OTTOBRE 2005-11-02